Право на информацию
Дата: 13.12.2012
Право на информацию
Согласно данным Федеральной налоговой службы, в России зарегистрировано более 4,5 миллионов юридических лиц. Каждое из этих предприятий в своей деятельности должно руководствоваться международными, федеральными и региональными законами, отраслевыми нормами и правилами. Количество законодательных актов растет как снежный ком, при этом единой бесплатной системы доступа к полной базе правовой информации в России до сих пор не существует. Рынок поделили частники.
Попытка не пытка
Первые шаги на пути к созданию единой базы правовой информации были предприняты в СССР в 1975 году с принятием постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О мерах по дальнейшему совершенствованию хозяйственного законодательства». Для этого при Минюсте был создан Научный центр правовой информации, в задачи которого вошли государственный учёт нормативных актов и разработка правовых баз данных. В дальнейшем центр создал первую информационно-правовую систему «Эталон», предназначенную для использования в государственных структурах. В 1989 году появился первый коммерческий программный комплекс «Юридическая справочно-информационная система», разработанный агентством Intralex.
С распадом СССР и последовавшим за ним активным законотворчеством потребность в получении последних законодательных изменений усилилась. Именно тогда и появились два крупнейших игрока современного российского рынка информационно-правовых систем: «Консультант Плюс» и «Гарант».
Государство также предпринимало попытки структурировать законодательство:
- указ президента № 966 от 28 июня 1993 г утвердил Концепцию правовой информатизации России. Построение общенациональной системы правовой информации было возложено на Федеральное агентство правительственной связи и информации при президенте РФ (ФАПСИ). Формирование банков правовой информации и обеспечение доступа к ним должен был обеспечивать НТЦ «Система», переданный в ведение ФАПСИ;
- в мае 1994 г. работы по правовой информатизации России были включены в число основных задач ФАПСИ;
- указом президента № 808 от 4 августа 1995 г. была утверждена президентская программа «Правовая информатизация органов государственной власти Российской Федерации», реализация которой возлагалась на ФАПСИ, НТЦ «Система» и НЦПИ при Минюсте России;
- одной из основных задач ФАПСИ было построение Государственной системы распространения правовых актов в электронном виде (ГСРПА). Впервые система была использована в 1998 году;
- в 2002 году ФАПСИ была создана новая информационно-правовая система «Законодательство России»;
- указом президента РФ от 22 марта 2005 г. № 329 главная роль в работах по правовой информатизации России была отведена ФСО России;
- в 2008 г. была принята Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации, одним из основных направлений реализации которой является «создание системы общественных центров доступа населения к государственным информационным ресурсам, в том числе государственной системы правовой информации».
Кроме этого, в разное время появлялись сообщения о таких государственных ИПС, как «Закон» (база законодательства Государственной Думы РФ), БД НЦПИ Минюста России, БД Министерства иностранных дел России, «Выборы», «Государственная Дума и Федеральное Собрание», «Министерство Юстиции», «МВД», «Прокуратура», «Суд», «Адвокатура», «Миграционная служба», «Налоговая служба», «Таможня».
На данный момент в России нет общенациональной системы представления официальной правовой информации. «Законодательство России» функционирует, однако содержит по состоянию на 4 декабря 2012 года 151979 документов. Для сравнения: «Консультант Плюс» заявляет о более чем 19 миллионах документов в своих базах.
Золотая жила
Что касается коммерческих ИПС, то здесь ситуация прямо противоположная.
Согласно широко распространенной легенде, в 1989 году четверо выпускников факультета вычислительной математики и кибернетики МГУ им. М.В. Ломоносова (в том числе Дмитрий Першеев и Дмитрий Новиков) создали НПО «Вычислительная математика и информатика» (НПО «ВМИ»). Компания поначалу предлагала разработку программного обеспечения на заказ (в основном бухгалтерского) и поставку компьютерного оборудования. В 1990 году одно из предприятий лесной промышленности вместе с заказом бухгалтерской программы попросило НПО «ВМИ» создать небольшую базу данных по законодательству. Этот проект после доработки и осознания огромной востребованности рынком был превращен в продукт под названием «Гарант». Бизнес начал быстро развиваться.
Однако в 1992 году взгляды основателей компании разошлись. Д. Першеев совместно с инженерами-программистами считал, что необходимо расширять возможности программы и увеличивать ее стоимость. Д. Новиков, занимаясь продажами, считал необходимым предложить клиентам более доступные цены, при этом обеспечив качественный сервис и построив партнерскую сеть. В результате возникших разногласий бизнес был разделен: Д. Першеев (был главной отдела НПО «ВМИ», занимавшегося разработкой «Гаранта») оставил за собой бренд «Гарант», сам продукт и создал новую компанию. Д. Новиков остался во главе НПО «ВМИ», которое начало разработку новой системы – «КонсультантПлюс», запущенной через 5 месяцев.
Дружеские отношения между Д. Першеевым и Д. Новиковым не сохранились. Генеральный директор «Гаранта» в интервью заявлял, что эти «взаимоотношения похожи на холодную войну». Конкуренция на рынке же приводит к тому, что каждая компания запрещает своим партнерам продавать продукт конкурента: «Мы не будем поддерживать отношения с компаниями, которые общаются с «Консультантом Плюс». Последний, в свою очередь, придерживается такого же мнения. Обе компании стараются не брать на работу бывших сотрудников противника.
Впрочем, противостояние имеет и положительные стороны. В 2004-2005 гг. годовой объем российского рынка информационно-правовых систем оценивался примерно в $200 млн. В отрасли работало около 20 тыс. специалистов и обслуживалось более 250 тыс. компаний-клиентов, объединяющих более 500 тыс. пользователей. В 2005 году «КонсультантПлюс» заказал исследование рынка информационных правовых систем пяти исследовательским компаниям: «Башкирова и партнеры», ВЦИОМ, «Комкон», «Аналитический центр Юрия Левады» и РОМИР. Полученные данные показали разброс долей рынка от 70% до 79% у «Консультанта» и от 31% до 42% у «Гаранта» (сумма долей больше 100%, так как часть клиентов использует обе системы). Гарант со ссылкой на Romir monitoring сообщал, что «КосультантПлюс» занимает 70,6%, «Гарант» – 41, 6%, другие компании – 10%. Таким образом, «Гарант» и «КонсультантПлюс» практически полностью поделили этот огромный рынок.
В 2010 г. компания «Актион-Digital» (производитель бухгалтерской справочной системы «Система Главбух») оценивала объем российского рынка информационных правовых систем уже в $600 млн. с числом подписчиков в 300-350 тыс. «Коммерсант» писал о совокупной рыночной доле «Консультанта» и «Гаранта» в 80%.
На сегодняшний день база «КонсультантПлюс» содержит более 19 миллионов документов. Согласно официальным данным, клиентами компании являются более 300 тысяч организаций. «Консультант Плюс» сумел построить широкую дистрибьюторскую сеть из 300 региональных информационных центров и более чем 400 сервисных подразделений. «Гарант» в мае 2012 г. заявлял о 10 миллионах документах в своей системе.
Другие игроки
Кроме «Гаранта» и «Консультанта» к лидерам рынка также иногда относят третью компанию – петербургский консорциум «Кодекс». Компания занимается разработкой систем «Кодекс» (федеральное и региональное законодательство) и «Техэксперт» (технические нормы и правила). Однако, согласно данным исследований, компания занимала в 2005 г. лишь 6% рынка.
К известным ИПС можно также отнести «Право.ру», «Референт», Lexpro и др.
Как утверждают ведущие отраслевые игроки, вход на рынок для новой компании достаточно прост. Данный бизнес не предусматривает получение лицензий, а законодательство «доступно всем в равной степени» (лидеры рынка забывают упомянуть о прямых договорах с государственными ведомствами на получении документов). Однако для дальнейшего успеха необходима напряженная работа. По материалам СМИ (2005 г.), для создания нового программного продукта необходимо несколько миллионов долларов, на создание сети дилеров – около $10 млн. При этом отдача от инвестиций произойдет через 5-7 лет. По словам представителей «Право.ру», их система была создана (2008 г.) за 2 года и $1,5 млн.
Несмотря на то, что рынок поделен между двумя гигантами, новый разработчик все-таки может найти свое место. К примеру, достаточно молодую (по материалам СМИ, создана в 2006 году) компанию «Главбух» называют лидером сегмента справочной информации для бухгалтеров. Ввиду жесткой конкуренции в глобальных масштабах, возможно, новой компании стоит начать работу с узкой, специализированной отрасли.
По мнению участников рынка, услуга по предоставлению только электронных баз нормативных документов морально устарела: любой документ можно найти в интернете. «Нужна экспертная аналитика того массива информации, который в огромном количестве выпускают наши законодатели и ведомства», – считает Е. Рахимова, генеральный директор компании «Актион-Digital».
Нерушимый симбиоз
Несмотря на заявления лидеров рынка о том, что продают они не тексты российских законов, а удобный доступ к ним, подкрепленный разъяснениями, обзорами и аналитикой, на деле все обстоит сложнее.
В СМИ упоминаются законодательные акты, которые в некоторой степени регулируют представление органами власти своей деятельности, в том числе законотворческой (например, федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»). Однако не все документы, принятые ведомствами, публикуются на их официальных сайтах или в системе «Законодательство России». Поиск всех документов органа власти за период, не говоря уже о законодательстве по выбранной теме, может занять неопределенное время или вовсе не увенчаться успехом. Несмотря на существующие недостатки коммерческих ИПС, при острой необходимости получать актуальные сведения о законодательстве обращение к ним оказывается практически неизбежным.
Крупные компании-разработчики ИПС имеют прямые договоры с государственными органами власти на получение документов «из первых рук». Сотрудничество это взаимовыгодное: «Консультант» и «Гарант» устанавливают свои системы в гос. учреждения на льготных условиях. «Консультант Плюс» сообщает от 12,5 тыс. копий, а «Гарант» – о 35 тыс. оборудованных рабочих мест в гос. ведомствах. Кроме того, лидеры рынка помогали органам власти в создании собственных баз документов (данные официальных сайтов «Гарант» и «Консультант Плюс»):
- 1999 г. «Гарант» выпустил совместные диски: «Информационное обеспечение арбитражного судопроизводства» (для Высшего арбитражного суда) и диск с материалами Государственной Думы РФ III созыва;
- 2000 г. Появился классификатор правовых актов РФ, разработанный главным государственно-правовым управлением президента РФ совместно с АО "Консультант Плюс».
- 2001 г. Появились совместные диски «Гаранта»: «Налоговое законодательство РФ» (с министерством по налогам и сборам) и «Информационное правовое обеспечение арбитражного судопроизводства» (для Высшего арбитражного суда);
- 2002 г. «Консультант Плюс» принимал участие в создании нового сайта президента РФ, специалисты компании работали над разделом «Документы». «Гарант» выпустил совместный с министерством сельского хозяйства «Информационно-правовое обеспечение АПК России»;
- 2003 г. «Консультант Плюс» и МВД РФ разработали автоматизированную информационно-правовую систему «Нормативные правовые акты МВД России». Также совместно разработана справочная система «Архивы МВД». «Гарант» разработал совместные диски «Правовое регулирование миграционных процессов в Российской Федерации» (сотрудничество с ФМС), «Торгово-промышленная палата Российской Федерации. Электронный архив Департамента по законодательству за 2002 год», «200 лет образования Министерства юстиции Российской Федерации»;
- 2004 г. «Консультант Плюс» представил последнюю версию программы «Декларация 2003», разработанную специалистами МНС России.
Кроме того, СМИ сообщали о том, что «Гарант» разработал Концепцию российской системы официального опубликования нормативных актов.
Стоит ли говорить, что с 20-летиями (в 2010 году – у «Гаранта», в 2012 году – у «Консультанта») компании поздравили все центральные органы власти, начиная от президента и правительства.
Эксперты не ожидают появления в скорейшем времени государственной ИПС, по характеристикам не уступающей частным. Как пишут СМИ, проект закона о нормативных правовых актах «пылится» в Государственной Думе на протяжении многих лет. Эксперты прогнозируют новые крупные совместные проекты «большой тройки» («Консультант Плюс», «Гарант» и «Кодекс») с государственными органами. Впрочем, нет оснований полагать, что все это «для того, чтобы задушить саму идею государственной общедоступной СПС», как заявляют некоторые участники рынка.
Отправить сообщение